柏可林摄
户籍制度正成为中国城镇化进程中越来越受诟病的障碍因素，如何化解这个巨大阻力，各地政府正绞尽脑汁。在户籍未完全放开前，各地政府首先想到的依然是居住证制度。
日前，为推进居住证立法的民主化、科学化进程，深圳市人大常委会将制定《深圳经济特区居住证条例》列入2014年立法计划，并全文公布了《深圳经济特区居住证条例（草案）》（征求意见稿），公开向社会征求意见。该草案明确了居住证持有人享有的公共服务，是建立和完善流动人口服务、实现“同城人同待遇”的又一重要举措。
“今年，要在特大型城市制定与居住年限等条件挂钩的居住证制度，标准将向社会公开公布。”在刚刚举行的中国发展高层论坛2014年会上，国家发展改革委副主任徐宪平这样表示。
居住证挂钩居住年限，这一思路，再次将人们的目光吸引到中国的户籍改革上，然而，这到底是户籍制度“改革”，还是只是对户籍制度改革压力的缓冲？
深圳新试验
随着人口的急剧膨胀，深圳现有的户籍制度已不能适应新的社会经济发展形势，改革已势在必行。
据了解，目前深圳市共办理居住证超过2000万张。2008年8月1日深圳市颁布《深圳市居住证暂行办法》，这是深圳目前的居住证管理制度的基本法规。深圳用居住证制度代替了已实施24年之久的暂住证制度，被认为是人口管理的一大进步，是让外来人口融入深圳的重要举措。
五六年之后，深圳再次将目光对准了居住证制度。不过，居住证的门槛提高了。上述深圳的草案规定，一是在特区有合法稳定职业满12个月；二是在特区有合法稳定居所（含租赁），并按照规定办理居住登记满12个月；三是依法参加深圳市社会保险满12个月。符合特区人才相关规定，或者在特区接受全日制中高等学历（职业）教育的非深户籍人员，可以不受前款规定的限制，直接申领居住证。同时该草案规定，居住证每年签注一次。
在提高门槛的同时，深圳的新居住证也将待遇提高了。持证人将享有三个层次公共服务：一是基本待遇，主要是公共服务；二是优惠待遇，即持证人符合市政府及相关部门规定条件，还可以享受同住未成年子女参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试，同住未成年子女参加少儿医保，申请公共租赁住房或者租房补贴，同住父母享受基本养老服务等公共服务。三是申请入户，即持证人符合市政府规定的积分入户条件的，可以申请转为深圳市户籍居民。按照国家和特区有关规定，可参加居住地社区组织，参与管理居住地经济文化事业和社会事务。
对于深圳的做法，南京大学法学院党委副书记林仕尧在接受《国际金融报》记者采访时表示，去年12月，中央城镇化工作会议明确了各类城市的城镇化路径，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。深圳现在进一步规范居住证制度，且加大申领门槛和证件含金量，其实是强化居住证的作用以及居住证在人口和城市管理中的地位，同时进一步说明，北上广深等一线城市的落户政策可能将进一步收紧。
上海老经验
相较于深圳，上海可谓是户籍改革的先行者。
2002年，上海在全国率先推出了居住证制度，上海市政府发布《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，满足“柔性”来沪工作的但不需上海户口的人才的需求。
但当时上海的居住证还是有种种的不方便。根据上海2009年出台的《持有＜上海市居住证＞人员申办本市常住户口试行办法》，居民要将自己的“居住证”变成一纸“户籍”，需要满足规定的各种条件。
包括“持有《上海市居住证》满7年”、“持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年”等5个“申办条件”和“在本市远郊地区的教育、卫生等岗位工作满5年持证及参保年限可缩短至5年”等4个“激励条件”，激励条件可跳开部分申办条件准予优先申办。
虽然上海的居住证有一系列的限制性条件，但相比于其他城市，上海的居住证管理还是属于比较领先的“户籍”管理办法。
在先试先行的基础上，上海结合自己的实际情况，又重新制定了新的居住证管理办法。从去年7月1日起，按照新实施的《上海居住证管理办法》，上海的“条件管理”变成了“积分制”。积分制度是指对在上海有合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，随着持证人在上海居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，相关分值得到累积，若持有居住证、总积分标准分值达到120分，则可以享受到子女教育、异地高考、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等一系列公共服务待遇。日前，上海闵行区教育部门就表示，今年，闵行区来沪人员随迁子女积分制入园标准将有新调整——根据持有居住证的积分情况进行打分。同时，该区试点积分制入园的街镇将扩大至10个。
近日，上海市教委表示，2014年，上海市高校非上海生源毕业生人数占比超过60。统计数据显示，截至2013年12月底，从上海高校和外省市高校共引进2013届非上海生源应届高校毕业生3.85万人。其中，直接落户1.85万人，占48；申领《上海市居住证》约2万人，占52。办理居住证已成为毕业生进沪就业的主要渠道。
上述情况说明，上海的居住证制度，比以往有着更重要的作用。
在复旦大学国际关系与公共事务学院教授陈云看来，居住证积分制在原来的基础上进行了修订，打分指标更加多元化，扩大了对流动人口权利保障的辐射面。而“对上海政府来说，为这些外来人口支付社会福利成本，更多的是福音而不是压力”。
因地制宜“出证”
今年年初，北京政府表示要加快实施居住证制度。2013年底的数据显示，北京市常住人口2114万余人，其中常驻外来人口802万余人，也就是说，北京每5个常驻人口中就有2个是外来人口。北京市第十四届人大二次会议通过的政府工作报告中提出，北京市2014年将“推行居住证制度”。“目前居住证相关政策正在加紧研究中，最快有望年内出台”，2014年北京市“两会”期间，北京市公安局人口管理总队总队长刘涛在接受政务咨询时这样表示。
天津市也在今年1月1日开始实行居住证制度。
其实，在各地“两会”期间，江苏省、陕西省和福建省等都宣布将实施居住证制度。
与此同时，有关部门也为备受瞩目的户籍制度改革定出了时间表。据公安部副部长黄明表示，“到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。”
黄明介绍，按照党中央、国务院的部署要求，公安部会同国家发改委等12个部门组成工作班子，拟定了《关于加快推进户籍制度改革的意见稿》，并由6个部门负责同志带队组成工作组，分赴东中西部部分省区市听取意见。待报中央审批和部署后，将由各地因地制宜研究制定差别化的落户政策和实施方案。
陈云在接受《国际金融报》记者采访时称，改革开放30多年了，户籍制度所带来的各种弊端日益凸显，可以说，对户籍制度改革的呼吁绝不是空穴来风。
“从经济学的角度看，市场经济条件下，人力要素的充分自由流动能带来个体收入增加、缩小收入差距的效应，这也是我们建设和谐社会、奔向共同富裕所要求的。”但户籍制度阻碍了劳动力的自由流动。
“一项重要任务”
目前各地纷纷在推出自己的居住证制度，这似乎更像是“一项重要任务”，一种对现有户籍制度改革的缓冲。
推行户籍制度改革这并非只是近几年的事，实际上，中国户籍改革的步伐自上世纪80年代便已启动，可以说是由来已久。如今，户籍改革有了更多可借的东风——中国的城镇化。
数据显示，截至2013年末，中国常住人口城镇化率为53.7，户籍人口城镇化率只有36左右，不仅远低于发达国家80的平均水平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60的平均水平。推进城镇化，也是在“倒逼”户籍制度改革。
国务院总理李克强多次提到，城镇化的核心是人的城镇化，而“把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务。”
就在今年的政府工作报告中，李克强指出，今后一个时期，要着重促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
“三个1亿人”问题是报告的亮点之一，并在今年的两会期间成为热议。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁曾对媒体表示，新型城镇化，重点是解决农民工的市民化问题，而这必然涉及户籍管理制度改革。
陈云对记者说，“现在农民离开家乡涌向城市，归根到底是贫富差距的问题。让条件好的地方先发展起来的战略只能是手段而不是目的，最终还是要实现国土的均衡开发。现在是因为大城市或者特大型城市明显有着更好的资源和机会，人们才会向其过剩流动，但如果能在家乡同样能够有体面的收入和生活，人们是不愿意进行流动的，在城市的生活代价是非常大的。”
对此项改革，有质疑的声音出现。有媒体称，“实际上，在全国范围内普及居住证并非户籍制度的改革，是对流动人口管理制度的创新，换言之，外来人口人手一个的居住证不过是暂住证的升级版。”
2010年本科毕业在上海一家证券公司工作的赵先生向《国际金融报》记者表示，自己非上海户籍，居住证已经过期了，但是也没去补办，“听同事说现在办这个好像变麻烦了”。赵先生认为目前上海户籍对自己的用处并不大，按月缴纳社保费后同样可以享受医保，“至于要学车或者其他必须要用到居住证的，到时候再办就可以了。”
陈云给记者提供了一个数据，“以上海来说，居住证分为人才引进类和普通类。我计算过，持人才类居住证的流动人口只占全部居住证持有者的7，这两年可能有所增长，但应该不会超过10。这些人在排队等入籍，而入籍的门槛又很高，对每年2亿多的流动人口来讲，目前的政策可以说是杯水车薪。”
“福利”的诱惑
在中国，一张户口纸上承载了太多的附加值。无论是户口、还是居住证等一系列关于户籍的改革，说到底还是“福利”或者说“利益”的再分配。
按照目前的制度，如果赵先生离开上海到外地工作，由于没有上海户籍，他所能带走的社保金仅仅是占2％的个人账户，而所占大部分的统筹账户中的社保金是带不走的。“这些情况是制度本身存在的弊端，居民平时可能意识不到，可一旦遇到就会大惊失色。”陈云对记者坦言。实行居住证积分制后，达到一定标准可以享受相应的福利待遇，如子女可以在本地参加中高考等。但记者发现，根据积分指标，大专学历以上才可算教育分值，可加50分，本科学历加60分；年龄在56-60岁加5分，每减少一岁加2分；在上海工作且按时缴纳社保，每年可加3分。
也就是说，一个普通来沪务工人员，只要不超过44岁，年龄一项最多可加30分，但是如果他只有高中或更低的学历，也没有职称，即使其已为上海纳税20年，他的积分最多只能达到90分，远够不上120分的标准分，而他的子女依然要回原籍参加高考。
由此看来，与学历、职称等紧密关联的积分规则仍然将大多数外来人口排斥在外。
回溯历史，我们可以发现，目前中国的户籍制度诞生于1958年。当时颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度，这一历史的产物带有明显的“城乡二元分割”特征。按其规定，科教、卫生、医疗、就业等一系列政策要按照户口身份来执行，与户籍相关的“居住”“暂住”等概念也由此产生。
改革开放以来，伴随着工业化进程的加速，中国流动人口数量剧增。据《中国流动人口发展报告2013》显示，截至2012年年末，我国流动人口数量为2.36亿，其中75是从农村流向城市。但因户籍的限制，流动人口在福利保障、就业等方面受到了诸多与本地居民不平等的待遇。
对此，《人民日报》撰文称，“身处大城市，如果没有一张户口，就会遭遇各种不便，看病没法报销，连挂号费都比本地人高出数十元；子女上学要交‘赞助费’；买房购车受限制……一张户口纸上承载太多附加值，让人们趋之若鹜。”
所以，获得一张城市户口成为外来务工者的强烈愿望。今年全国两会期间，代表委员讨论的一大议题就是户籍制度改革。全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文表示，“户籍簿就是几张纸，换了一个城镇户籍簿，但是户籍簿后面所承载的一切，社会公共管理和基本公共服务不能解决的话，那这张纸也没有太大用处。”
人口学家彭希哲也认为，“户籍制度的改革更多的是把它负载在上面的福利剥离，剥离得越彻底，户籍就能越回到它原来的功能，就是登记功能。”
“中国的户籍制度是一种身份制度，这造成了人生来因为户籍不同而存在的一种不平等。”陈云表示，“但这跟市场经济本身所要求的能够进行平等交换的身份主体是不相符合的。所以说我们的户籍制度相对于改革开放的步伐和市场化的进程是严重滞后的。”
可以说，一张张城市户口，形成了一个个城市福利的孤岛。
然而，要对这一户籍制度进行改革，阻力之大可想而知。
复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远撰文称，户籍改革并非易事。地方保护心理、挂钩福利制度，都成为户籍制度改革的壁垒。“地方政府在地方建设和居民公共福利上进行了大量投入，也使地方政府有内在动机实行自我保护主义的政策”。在福利制度上就更是如此，“例如某些东部地区城市的最低生活保障甚至已高于某些地区农民的平均收入。一个个城市似乎形成了福利的孤岛，一旦打开户籍制度的闸门，城市福利体系对移民的大量进入是缺乏准备的。”
陈云认为，地方政府的观念是户籍制度改革的一个壁垒。“城市政府往往有一种‘嫌贫爱富’的心理。根据居民对城市的贡献，根据比如教育背景、社保缴纳情况、所掌握的技能等来决定所给予的待遇，但其实，外来人口同样是城市纳税人，政府本就应该支付相应的社会福利。”
陈云以上海为例向记者介绍说，2008年上海进入老龄化社会之后社保金入不敷出，政府大量补贴。“如果考虑的是短期利益，那么给外来人口加入社保当然会使财政缺口更大。但实际上这是利大于弊的，外来人口总体比较年轻，现在还不到领取年龄，更多的是在缴纳”。在陈云看来，政府已经意识到了这一问题，“近几年非常明显的在大力推动外来人口加入社保，比如积分制，就类似于一种奖励。”
林仕尧认为，大城市一方面提高居住证待遇，使其逐步缩小与户口的福利待遇，另一方面却提高了居住证的门槛，在消除不公平利益分配的同时，却加大了另一种不公平。这或许会在一定程度上分流大城市的一些人口压力，引导人口向中小城市回流，但大城市的经济，或许也会因此受到一定的影响。
陈云给记者提供了一个数据，以上海来说，居住证分为人才引进类和普通类。“现在到了将全国各地地方政府在户籍制度改革实践中所积累的经验集大成的时候，需要中央政府来进行顶层设计，对实践的成果和难点加以总结，突破瓶颈。”陈云认为，“如果一直按照各地政府各自为政的‘试行’下去，改革取得实质性的成果可能还是遥遥无期。”
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