来源时间为：2024-06-04
原创《道路交通管理》道路交通管理杂志社
《中华人民共和国道路交通安全法》实施以来的20年，是我国机动化快速发展的20年，是交通环境日新月异的20年，也是道路交通安全管理逐步规范化的20年。20年中，这部道路交通领域的“基本法”，以先进的立法理念和技术，构筑起道路交通安全之盾，很好地处理了交通管理者与参与者、机动车与非机动车和行人之间的关系，平衡着安全与畅通、效率和公平、道德和情感等多重价值，促进了车轮上经济与社会的高质量发展。
一、立法理念技术先进，体系科学完备
道路交通安全法秉持“人民至上、生命至上”的理念，全面规范了道路交通活动中交通参与人的权利义务关系，为群众出行和车辆行驶确立了基本准则，也为执法机关依法管理提供了明确法律依据。
（一）法律的出台和修改，契合了道路交通领域不断变化的立法需求
本世纪初，我国道路交通网络快速发展，机动车保有量和驾驶人数量急剧增加，道路拥堵、事故多发、违章数量激增等问题凸显，给道路通行和事故防范带来很大压力。为回应道路交通安全畅通的现实需要，十届全国人大常委会第五次会议通过了道路交通安全法，并自2004年5月1日起正式实施。
一部好的法律，在保持稳定性的同时，还必须应时代之需而发展。道路交通安全法迄今共经历三次修改。2007年的修改明确非机动车驾驶人、行人一方负全责的，机动车一方承担不超过10的赔偿责任，这样的修改及时叫停了当时一些地方的“撞了白撞”立法，进一步落实了“生命权高于路权”原则，也规避了“行人违法司机买单”的极端倾向，同时保证了法律的公平威严和道义上的分担扶助。2011年的修改关注危险驾驶问题，加大了对酒驾、醉驾的处罚力度，与《刑法修正案（八）》“危险驾驶罪”形成对接，让“酒驾”禁令更深入人心。2021年的修订顺应了机动车驾驶培训的社会化、市场化发展趋势，将驾驶培训学校、驾驶培训班的监管方式由“资格管理”改为“备案管理”，监管重心由事前审批转移至事后监督。总体来看，历次修改虽幅度不大，但均能切中要害，主动回应社会期待和群众关切。从另一个侧面来看，该法实施20年仅有三次较小幅度的修改，也足见最初立法的包容性和稳定性。
（二）以人民为中心，将维护人民群众的生命安全放在首位
道路交通安全法内容丰富、体系完整，涉及机动车驾驶人、行人、交管部门等多类主体，协调人、车、道路交通设施等多种要素。这些复杂关系的背后呈现出一条清晰的主线——“以人民为中心”，这也正是道路交通安全法的精神内核。
道路交通安全法在总则第一条中明确了两方面的立法目的：一是从保护道路交通参与人的角度，提出保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益；二是从维护道路交通秩序的角度，提出预防和减少交通事故，提高通行效率。面对以上两种基本价值取向，立法在进行价值衡量时，总是以保护人民人身安全为优先级，这种价值次序安排有多处具体体现。比如，发生交通事故，造成人身伤害的，车辆驾驶人、交通警察以及医疗机构都负有第一时间抢救和组织抢救受伤人员的义务；实行机动车第三者责任强制保险制度，强化了人身伤害的救济保障；等等。此外，统一道路通行条件和规则，实施机动车安全技术检验制度，推行机动车驾驶证累计记分制度，重罚酒驾、醉驾的严重交通违法行为等，旨在建立并维护道路交通秩序，尽可能减少交通事故隐患，从根本上还是以保护人身安全为依归。
（三）规范管理与强化服务并重，彰显先进的道路交通执法理念
道路交通安全法聚焦道路交通主管部门执法能力建设，辩证看待“管理”与“服务”的关系，一方面规范和约束管理权力的行使，另一方面致力于提升服务意识和水平，契合行政执法体制改革主题，也是管理型政府向服务型政府转变的必然要求。
1988年国务院曾发布《中华人民共和国道路交通管理条例》，作为当时道路交通领域的执法依据，其名称及内容均强调执法的“管理”属性。至2003年《中华人民共和国道路交通安全法》酝酿出台时，在命名上摒弃单一的管理思维，转而呈现“道路交通安全”的根本宗旨，在内容上总则部分即旗帜鲜明地指出道路交通执法既是“管理”，也是“服务”，彰显出道路交通执法理念的“升级”。基于此，道路交通安全法的具体制度设计，也更加侧重规范管理流程，强化服务意识。其一，在全国范围内确立统一规则，消除各地规则冲突、标准不一的混乱现象，如统一机动车登记所需材料和审批时限，统一机动车检验费用收取标准等。其二，针对道路交通主管部门设立必要的禁止性规范和义务性规范，约束其管理权力的行使，如不得要求机动车到指定的场所进行维修和保养，妥善保管被扣留的车辆，因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的依法承担补偿责任等。其三，注重减少不必要审批环节、取消不合理收费，为公民提供更为便捷、高效和优质的服务，如符合标准的新车予以免检，拖走违法停放的机动车不得收费等。其四，积极介入并推动交通事故纠纷得到公正解决，如公安机关交通管理部门应当根据交通事故调查情况，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。
（四）合理分配用路权利，创造安全畅通的交通环境
用路权利，简单说就是人们使用道路的权利。分配用路权利，实际上是规划和建立道路通行秩序的过程，道路交通安全法中“道路通行条件”和“道路通行规定”两章对此做出了细致合理的安排。其一，为保护通行能力“特殊”的行人，法律对道路交通设施作了特别规定。如学校、幼儿园、医院、养老院门前的道路没有行人过街设施的，应当施划人行横道线、设置提示标志。其二，法律确定了道路通行的先后顺序。如机动车和行人的“相遇”，由于二者的通行速度、可采取的保护措施、抗碰撞能力等具有较大差距，行人处于明显劣势，故机动车遇行人应让行。其三，特定情况下，用路权利需让位于公共利益。如警车、消防车、救护车、工程救险车执行紧急任务时，享有道路优先通行权，其他车辆和行人应当让行；再如，遇有自然灾害、恶劣气象条件或者大型群众性活动、大范围施工等情形的，公安机关交通管理部门根据实际需要，可以进行交通管制。“让行”与“管制”固然强制其他机动车、非机动车、行人让渡通行自由，使其暂时失去部分用路权利，但却是为了维护整体道路安全秩序，保障道路交通安全，让交通参与者更好地享有用路权利，体现出公益优先的大局观。
（五）交通事故处理尊重当事人意愿，兼顾效率与公平
我国交通事故处理具有明显的“公”“私”结合性质。道路交通安全法规定，发生交通事故后，当事人应第一时间报警，由公安机关交通管理部门到场组织恢复交通、收集证据，调查事故事实、成因，确定当事人的责任后出具交通事故认定书，并可以居中调解事故损害赔偿争议。公安机关交通管理部门作为公权力机关，在交通事故处理的过程中发挥主导作用，“前端控事实证据”，确保材料收集客观真实；“中端划责任界限”，为事故处理定基调；“后端促矛盾化解”，推动事故纠纷案结事了。与此同时，在有关当事人权益处分的事项上，交通事故处理充分尊重当事人意愿。首先，若交通事故未造成人身伤亡，且事实及成因无争议的，当事人可以即行撤离现场，恢复交通，自行协商处理损害赔偿事宜，公权力不再介入，也就是“私了”，这种处理方式高效快速，能够节省当事人的时间成本，节约交警执勤资源，最大程度减少事故负面影响。其次，若当事人对事故损害赔偿存在争议，既可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，争议解决方式由当事人自主选择。最后，若当事人经调解未达成协议或者调解书生效后不履行的，仍可以提起民事诉讼，将司法救济作为公正解决交通事故纠纷的兜底渠道。从整体上看，交通事故的实体和程序处理规定，在公权力适当介入并引导的基础上，尊重当事人对自身权益的处分结果，是公权力和私权利妥善结合，兼顾效率与公正的最佳选择，符合社会主义核心价值观。
二、执法管理服务有力，治理成效显著
道路交通安全法出台后，配套规定渐次完善。以道路交通安全法为龙头，以道路交通安全法实施条例等行政法规和部门规章为主体，以地方性法规规章、技术标准与工作规范为补充的道路交通安全管理法律制度体系已经形成，并收获了诸多治理成效，为道路交通安全形势的持续向好提供了坚实支撑。
（一）交通事故指数稳步走低，通行更安全
交通事故指数是衡量一个国家道路交通安全水平的重要指标。《中国统计年鉴》数据显示，2003年，道路交通安全法尚未实施时，我国全年发生道路交通事故667507起，死亡104372人，受伤494174人，直接财产损失336915万元。而到2022年，全年发生道路交通事故256409起，死亡60676人，受伤263621人，直接财产损失123926万元。两组数据的对比表明，道路交通安全法实施前后，交通事故四项指数均实现了“断崖式”下降。纵观近20年交通事故指数变化，前十年各项指数均呈连年下降趋势，且降幅明显；后十年各项指数下降幅度趋缓，个别指数偶有反弹上升，但总体稳定在较低水平。
与交通事故指数的下降趋势相反的是，道路交通安全法实施的20年，我国道路交通网络规模不断扩张，汽车保有量和出行量连年上升。“汽车社会”迅猛发展，交通事故指数却能够“走低”并“维稳”，反映出道路交通安全治理能力和治理水平的扎实提升。这得益于道路交通安全法实施过程中，道路交通主管部门定期开展交通安全风险排查整治，加强道路交通安全设施的建设与维护，不断完善交通事故应急救援机制，严查严打各类交通违法行为，大力推进交通安全宣传工作……通过多管齐下、综合治理，共同筑牢交通事故防范工程，构建起预防和减少交通事故的长效机制。
（二）交管服务水平不断提高，交通更便利
近年来，各级公安机关交通管理部门积极推进公安交管改革，简政放权、优化服务，持续深化“互联网 ”在交管服务领域的运用。代表性举措包括：推动车检改革，落实私家车6年免检、新车免检、预约检车、跨省异地检车等服务；推动驾考改革，实现小汽车自学直考、线上自主约考、异地考证补换证等；放宽残疾人驾车条件、老年人体检年龄要求，简化报考程序，降低报考门槛，使改革红利惠及更多驾考人；深化“警保联动”，推动交通事故快处快赔改革，提高事故处置赔付效率；探索更新执法设备，如将无人机应用于道路拥堵巡查、事故快处快撤、交通违法查处，以便针对性采取措施，科学调度警力，快速恢复正常通行秩序。互联网赋能交管服务，一批批惠民利企措施落地见效，推动道路交通管理和服务提质增效，更好地服务群众出行。
（三）公众交通安全素养稳步提升，出行更文明
保障道路交通安全、有序、畅通，根本上还是要增强公民的交通安全意识，提高文明出行素养。培育文明素养是“慢功”，无法立竿见影，但若以道路交通安全法实施20年的跨度来观察，我国公民的交通安全意识和文明出行素养都有了显著提升。比如，在过去，“车让人”只是躺在法条的文字，实践中往往也止步于“礼让行人”的提倡性标语，而近年来，各地开始由点及面地开展“车让人，人守规”的专项治理行动，对“车不让人”的行为作出扣分和罚款的处罚，倒逼机动车驾驶人自觉做到礼让行人，“行人先行”已在潜移默化中成为人们普遍遵循的行车习惯。再有，自道路交通安全法“升级”酒驾醉驾处罚后，“开车不喝酒，喝酒不开车”逐渐成为社会共识，饮酒后需要出行的会自觉联系代驾。此外，严查开车接打电话、不系安全带等不安全驾驶行为，整治电动自行车不上牌、骑行不佩戴安全头盔，也沿用同一思路，机动车、非机动车上路行驶的规范性有了明显改善。依托道路交通安全法，以强制力为后盾实施的交通执法行为，持之以恒日积月累，终使“他律”逐步转变为“自律”，文明出行深入人心。（文/中国社会科学院法学研究所李霞图/孙崇明）
本文刊发于《道路交通管理》杂志2024年第5期
审核：李秀菊/李佳芯
编辑：潘乃瑞
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